Есть граждане РФ, родившиеся и всегда жившие за границей и никогда не имевшие внутреннего паспорта (ведь получить его можно только в РФ). Они без проблем меняют заграны в консульствах, главное, чтобы срок действия старого заграна ещё не истёк. В РФ внутренний паспорт обязателен при подаче, за границей - нет